Piano edilizio Mantova

Gli urbanisti ai quali il Comune di Mantova ha affidato nel 1974 il compito di redigere il nuovo strumento urbanistico della città (prof. arch. Silvano Tintori, con la collaborazione degli architetti Paolo Bulli e Nicola Voceri; l’indagine sui valori e la consistenza dell’edilizia nel centro storico è stata svolta dall’arch. Dino Nicolini) hanno dovuto affrontare una realtà esemplarmente contraddittoria.
Da un lato, la situazione era caratterizzata dal ristagno delle attività produttive e dalla stasi demografica. D’altra parte, gli anni ’60 avevano visto una notevole crescita dell’attività edilizia, per la costruzione di nuovi alloggi, accompagnata da fenomeni patologici, come l’abbandono e il decadimento delle abitazioni nel centro storico e il basso livello qualitativo dei nuovi quartieri.
Le disfunzioni nelle tendenze spontanee di trasformazione delle città si sovrapponevano a una strumentazione urbanistica, di cui il Comune era allora dotato, insufficiente a contrastarle o almeno a contenerle, perché impostata su ipotesi rivelatesi, col tempo, molto distanti dai fatti. Il vecchio piano, al di là delle insufficienze dovute all’arretratezza legislativa e al costume amministrativo del primo dopoguerra, sembrava infatti presupporre nella città una forte spinta alla crescita in funzione di programmi industriali (la creazione del «polo chimico»), in seguito non attuati, dei quali si tentò, allora, una corretta quanto inutile ricezione.
Il primo compito che si è presentato agli urbanisti è stato quello di dare un senso del tutto nuovo al proprio intervento. Non si trattava più di progettare la forma in cui incanalare una materia in espansione, ma di studiare gli strumenti adatti a riequilibrare una città nella cui stasi apparivano sintomi degenerativi sempre più preoccupanti. In questo atteggiamento ha certamente molta parte la consapevolezza, maturata di fronte alla generalità delle situazioni che si presentano nel Paese dopo tanti anni di illusioni e di sconfitte, della fragilità intrinseca dell’impostazione «progettuale» dei piani urbanistici; ciò nondimeno sembra che il caso di Mantova sia particolarmente rappresentativo per il modo esemplare con cui la crisi economica, qui endemica, e le disfunzioni della crescita urbana, concomitanti, impongono una riconversione radicale rispetto all’atteggiamento «ottimista» caratterizzante in modo più o meno generalizzato l’urbanistica del passato recente.
Il metodo seguito per avviare le operazioni di piano è di per sé indicativo di un forte impulso a cambiare. Ciò che cambia, è la concezione stessa del mandato professionale, e delle conseguenti interazioni fra urbanisti, amministratori e cittadini.
Non importa più tanto il piano inteso come opera chiusa, come documento totale da comporre, trasmettere, decifrare e da ultimo trasfondere nelle cose. Poiché è proprio quest’ultimo passaggio che dà le maggiori preoccupazioni, la fatica degli urbanisti sceglie ora di applicarsi a un’assistenza continua, di tipo tecnico e culturale, alla gestione politica e amministrativa del territorio, in un processo ininterrotto di cui il piano diventa al tempo stesso la testimonianza e il codice. Si rende allora necessaria una fase iniziale di raccordo e di sintonizzazione fra la volontà politica degli amministratori, le forme di espressione dei cittadini, gli strumenti legislativi e il linguaggio dei tecnici.
Nel processo di pianificazione iniziato a Mantova tutto ciò si è tradotto in atti preliminari di piano, che hanno consentito agli amministratori di misurarsi con i primi grossi nodi problematici del processo di trasformazione spontanea in atto nelle città. Il piano è inteso in definitiva come l’occasione di contrapporre a questo processo patologico, un processo correttivo innescato dagli opportuni atti amministrativi, di cui il piano propone l’applicazione e verifica le conseguenze, con continuità.
Si è trattato innanzitutto di frenare la formazione di nuovi focolai di urbanizzazione e la conseguente erosione del terreno agricolo, restringendo i confini posti alla urbanizzazione dagli strumenti urbanistici vigenti. Sulla città così ridimensionata si è tracciato il piano dei servizi.
Per non limitare ai soli elementi quantitativi il carattere sia pure d’urgenza del primo approccio al territorio mantovano, gli urbanisti hanno voluto operare già in questa fase sulla forma urbana, e hanno ridato vita, agendo appunto sulla destinazione pubblica di alcune aree e tagliando l’urbanizzazione di altre, ad una testimonianza storica della forma urbana, erosa nel tempo ma non del tutto cancellata, qual è l’area del Campo Trincerato, riconvertito a parco urbano.
Il passo successivo è stato il piano degli insediamenti produttivi, che ha posto le premesse per l’intervento pubblico nell’urbanizzazione e distribuzione delle aree a destinazione industriale e artigianale, con l’obiettivo specifico di favorire, oltre che lo sviluppo, una maggiore diversificazione delle unità produttive.
Amministratori e urbanisti stanno ora affrontando il compito più impegnativo, con la preparazione del piano per l’edilizia economica popolare. Le premesse sono ravvisabili nell’accurato studio sul fabbisogno edilizio e sulle strategie di intervento, sia nel perimetro abitato che nelle zone di espansione, presentato da Tintori nel corso di un memorabile convegno tenutosi nel marzo del ’76, e di cui riproduciamo qui di seguito uno stralcio.
Fra le molteplici attività collegate che insieme formano il processo di piano, deve essere ricordato il raccordo istituito con i piani particolareggiati, già adottati e quindi anticipati rispetto alla fase di pianificazione ora in corso. (Il piano particolareggiato per il quartiere dell’ex-Ghetto è opera dell’arch. Bassani, quello per il quartiere S. Leonardo è dell’arch. Galdi.) Si è cercato di dare vita con successo, ad un clima culturale ricco e omogeneo: agli interventi di riqualificazione del centro antico è stato applicato lo stimolo dei progetti-sonda di Battisti, Bulli, Purini, Rebecchini, mentre sull’area esterna del Frassino (nell’ambito del piano particolareggiato degli architetti Benedini, Bergamaschi, Bonfatti-Paini, Bulli e Recusani) è stata studiata un’urbanizzazione per moduli, tendente a conferire a questa zona di frangia la consistenza indispensabile «per garantire» secondo le parole dei progettisti «l’individualità urbana della nuova ed unica espansione della città».
Il tema urbanistico è attaccato, dunque, da tutti i lati contemporaneamente: sul versante dello studio e su quello della prassi, all’interno e all’esterno del territorio urbanizzato, in un processo continuo in cui obiettivi e interventi si definiscono reciprocamente. Questo ci sembra l’aspetto più peculiare, al quale molte speranze possono essere affidate, dell’esperienza di Mantova.

Fabbisogni abitativi e struttura urbana: due ipotesi di intervento
Stralci dalla relazione tenuta da Silvano Tintori al «Convegno sulla casa», Mantova 1976
[…] Nel caso specifico di Mantova, gli obiettivi di una politica della casa sembrano dover essere: interiorizzazione» degli interventi mediante una risposta ai fabbisogni (soprattutto arretrati) che utilizzi le economie ambientali già in essere, il patrimonio edilizio esistente e, in particolare, non occupato, nel centro storico e nella città;
una valorizzazione scientificamente rigorosa delle parti di esso aventi valore artistico e storico-ambientale, sia come fattore di residenzialità che di attrezzatura sociale;
la limitazione per il soddisfacimento dei bisogni, del movimento della popolazione fra le varie parti dell’ insediamento urbano, in modo da conservare e migliorare i caratteri distributivi delle classi sociali nello spazio (relativamente segregante, quantomeno rispetto ad altre situazioni nella regione) secondo uno schema antigerarchico;
la salvaguardia del territorio per ricomporre la forma storica della città e proteggere le zone aventi vocazione e/o valore agrario;
l’integrazione delle attrezzature sociali in sistemi compatti o costituiti per agevoli collegamenti delle attrezzature stesse mediante il recupero alla pedonalità di spazi pubblici «connettivanti», al fine di consentire la creazione di servizi socialmente aperti, funzionalmente flessibili e recuperabili anche da parte di quelli già esistenti e sparsi, economicamente meno onerosi;
il rinnovamento dei regolamenti edilizi e di igiene per dare al controllo pubblico sulle costruzioni una struttura più aggiornata ed, eventualmente, «esigenziale», ossia capace di esercitare tale controllo per il tramite di verifiche in grado di essere gestite in modo articolato e in funzione di soluzioni progettuali differenziate: in quanto aderenti, oltre che a più rapidi processi di innovazione tecnologica, alla grande varietà, tipologica e morfologica, del patrimonio edilizio di interesse storico-ambientale.
La dinamicità produttiva si rispecchia sulla distribuzione della popolazione nell’ambito urbano in termini non equivocabili: nel 1951 38.177 mantovani vivevano nel centro storico e 15.387 all’esterno di quest’ultimo; nel 1961 e nel 1971 la popolazione del centro storico continua a diminuire (33.440 e 28.736 abitanti rispettivamente) mentre aumenta il peso dell’ insediamento esterno: 27.487 e 36.967 abitanti rispettivamente.
All’ultima data il numero delle stanze non occupate risulta complessivamente modesto (circa 2.300), ma quasi il 60% di esse viene censito nel centro storico, dove i fabbisogni arretrati sono più elevati.
Anche a Mantova si registra, insomma, una tendenza che è propria del libero mercato, a soddisfare fabbisogni secondari con edilizia nuova: con compromissioni gravi, data anche la delicatezza dell’ambiente mantovano, per il territorio circostante, con una progettazione prevalentemente centrata sulla casa singola e, anzi, con molta trascuratezza per la qualità del nuovo tessuto urbano e, soprattutto, con uno stock crescente di stanze abbandonate nel centro storico.
L’Amministrazione ha già compiuto alcune scelte di indirizzo generale con la variante di piano regolatore generale approvata dalla Regione con delibera n. 652 del 28 ottobre 1975. Attraverso di essa l’Amministrazione medesima ha fatto propri tre obiettivi: quello di ridurre l’offerta insediativa residenziale dello strumento urbanistico vigente nelle zone di espansione, «tagliando» tutti i nuovi quartieri esterni previsti da quest’ultimo (Colleaperto, Boccabusa e Migliaretto) e mantenendo in vita l’unico di essi già in fase di attuazione e meglio collegato con la zona industriale (Frassino): allo scopo di garantire alla popolazione insediatavisi la crescita di quel minimo di economie esterne in grado di assicurare dotazioni corrette di attrezzatura sociale;
quello di compensare, almeno in parte, i tagli sopra rammentati con una nuova disciplina di intervento nel centro storico in modo da agevolare il recupero del patrimonio abitativo inutilizzato: in primo luogo con criteri rigorosi dal punto di vista storico-ambientale; in secondo luogo assicurando con strumenti articolati un orientamento del recupero stesso verso la soddisfazione di fabbisogni arretrati e, comunque, socialmente prioritari, che consenta di integrare la politica di conservazione e risanamento ambientale con la difesa e l’allargamento delle posizioni di centralità occupate sino a oggi nel centro storico dalla popolazione a basso reddito e, in particolare, anziana e dalle piccole attività artigianali e commerciali;
quello di prevedere, con particolare attenzione per il quadro di tutela attiva del paesaggio e del patrimonio edilizio di interesse storico-artistico, riserve di aree ai sensi di legge per l’adeguamento delle attrezzature sociali.
Sono stati successivamente varati per il centro storico due piani particolareggiati «pilota», dei quali è, tuttavia, ancora allo studio una normativa di gestione urbanistica, che configuri la funzione essenzialmente di risposta ai fabbisogni socialmente prioritari, che deve essere assegnata agli interventi; e per la zona del Frassino ai fini della sua riqualificazione.
L’approvazione, da parte della Regione, della variante è, tuttavia, parziale.
La Regione stessa, pur essendo intervenuto l’obbligo con successiva legge regionale di aumentare gli standard urbanistici, ha ritenuto marginale il deficit della variante (compilata in conformità alla meno restrittiva legge statale) in materia di attrezzature di interesse sociale; è però evidente che lo scarto maggiore degli standard si coglie nel centro storico e l’incremento, rinviato in sede di revisione generale del piano regolatore, delle aree a vincolo pubblico costituirà nel centro stesso un freno per il rilancio quantitativo della sua funzione residenziale.
Il primo problema da risolvere è, pertanto, quello riguardante la stima dei fabbisogni arretrati.
I dati che emergono sono pesanti: il saldo di sopraffollamento ammonta a 5798 stanze contro un saldo di sottaffollamento di 2339 stanze e una disponibilità di 3041 stanze non occupate. Gli alloggi impropri, dei quali non si terrà conto, sono 42 e i senza casa 79.
Se facciamo entrare nel calcolo anche i fabbisogni derivanti dalla sottodotazione igienica degli alloggi, il problema, soprattutto nella parte storica della città, assume contorni ancora più gravi.
Per eliminare le forme di coabitazione non occorre soltanto badare all’aspetto dell’affollamento ma, anche e comunque, prevedere per ogni «sdoppiamento» uno spazio (supposto pari a 0,50 stanze) da destinare a un nuovo servizio igienico; per eliminare tutti i casi di sottodotazione igienica, ritenuta in atto in quelle abitazioni destinate anche a una sola famiglia, che non risultino provviste di un bagno completo, occorre prevedere uno spazio analogo. In via sommaria (e articolando, ora, il conteggio fra centro storico e resto della città, per meglio coglierne le differenze strutturali) i fabbisogni «da servizi» sono modesti nel primo a livello degli «sdoppiamenti» da coabitazione (110 casi per 55 stanze), ma molto elevati nei confronti degli alloggi sottodotati: 2226 casi per 1113 stanze.
Ripetendo l’operazione nel resto della città, questa andrebbe a interessare 399 altre stanze: 74 per gli «sdoppiamenti» e 325 per provvedere di bagno le abitazioni che ne sono prive.
In consuntivo, un procedimento di questo tipo consentirebbe di recuperare nella città costruita e nell’ambito delle sole stanze non occupate poco più del 40% dei fabbisogni arretrati che vi sono già in essere, secondo obiettivi di riqualificazione corretti, ma anche contenuti su un indice di affollamento appena accettabile: in quanto al saldo di sopraffollamento (pari a 5798) dovrebbero essere aggiunti i fabbisogni da sottodotazione (pari a 1567) per un fabbisogno complessivo di 7365 a fronte delle sole 3041 stanze non occupate, il che costringerebbe a far uscire dalla città 7365 — 3041 =4324 abitanti!
Il tipo di ipotesi che si profila presenta alcuni vantaggi dal punto di vista gestionale: prevedendo una ulteriore riduzione degli abitanti nella città costruita e, soprattutto, nel centro storico, non vi aggrava i problemi di adeguamento degli standard urbanistici e, tantomeno, quelli del traffico; quanto al controllo pubblico degli interventi (ché difficilmente l’operatore privato risanerebbe spontaneamente edifici nella maggior parte in posizioni centrali per offrirli a prezzo politico o convenzionato) esso si presenta più agevole se si intende appunto operare prevalentemente su abitazioni non occupate e, soprattutto, nel centro storico, quasi sempre in cattive condizioni.
Per contro, l’ipotesi presume un ulteriore esodo della popolazione a basso reddito dalla città costruita e dal centro storico o ve la costringe in condizioni residenziali sempre meno accettabili; imponendo alla pubblica amministrazione una politica di espansione i cui investimenti e costi in conto capitale e di gestione appaiono chiaramente proporzionali al livello di sottoutilizzo del patrimonio più pregiato.
Si aggiunga, infine, che le stime sono puramente numeriche: ciò può relativamente preoccupare per la parte della città esterna al centro storico, ma, in quest’ultimo, problemi di ordine morfologico, tipologico e, anche e genericamente, tecnico creeranno difficoltà che potranno essere valutate e risolte soltanto in sede di pianificazione particolareggiata e che, comunque, tenderanno a peggiorare la situazione almeno dal punto dì vista quantitativo.
Si aggiunga che vi andranno anche difese e, in alcuni casi, potenziate attività artigianali e commerciali: ne consegue che, con un’ipotesi di questo genere, al fabbisogno insorgente (la cui stima sarà tentata più avanti), nonché a quello secondario dovrà essere aggiunto il carico di un fabbisogno arretrato in uscita dalla città costruita di poco meno del 60% del totale stimato, ossia pari a 4324 stanze.
La seconda ipotesi tende allora a mettere in circolo tutto il patrimonio abitativo esistente nella città costruita: in essa sono cioè considerate disponibili non soltanto le stanze non occupate, ma anche quelle occupate in particolari condizioni di sottaffollamento. Vale a dire, e a titolo esemplificativo, quando:
per gli alloggi fino a tre stanze l’affollamento sia mediamente inferiore al;
per gli alloggi fino a quattro stanze l’affollamento sia mediamente inferiore a 0,90;
per gli alloggi fino a cinque stanze l’affollamento sia mediamente inferiore a 0,80;
per gli alloggi fino a sei stanze ed oltre l’affollamento sia mediamente inferiore a 0,70.
Il numero delle stanze che viene pertanto rimesso in gioco è dato dalla somma delle stanze non occupate con la differenza fra le stanze occupate e quelle che diventano disponibili secondo il modello ipotetico del tipo appena enunciato.
Occorre, tuttavia, aggiungere che questo modello implica anche l’allestimento di un numero di servizi igienici pari al numero degli alloggi ricavabili ex novo.
Tale conteggio può essere effettuato approssimativamente, partendo cioè dall’attuale nucleo familiare medio (3,08) e postulando, altresì, una ristrutturazione del patrimonio edilizio secondo un alloggio base di 3,42 stanze: numero che deriva dalla assunzione generalizzata di un indice di affollamento migliore del precedente (0,90) e uguale all’attuale media degli indici della città applicato all’attuale nucleo familiare medio.
Dividendo il numero complessivo delle stanze negli alloggi di taglio superiore (cioè da 4 stanze in su) per 3,42 si ottiene il numero delle abitazioni ricavabili ex novo.
E’ comunque evidente, un recupero più consistente nel centro storico (pari a 3553 stanze, ossia alla somma secondo la formula sopra esposta, delle disponibilità emergenti dalla tabella 2 – ultima colonna – per le unità comprese nel centro storico stesso), oltre il soddisfacimento totale dei fabbisogni arretrati, che porterebbe la popolazione del centro storico stesso da 28.736 abitanti al 1971 a 32.289 abitanti nel 1990 in un tessuto riqualificabile anche per quanto attiene le attrezzature collettive; per contro si dovrebbe registrare un passivo di 1129 stanze, interessanti 1016 abitanti nel resto della città che si ricava dalla somma algebrica dei dati inerenti le altre unità nella stessa colonna della tabella 2.
Per confrontare questa ipotesi con la precedente bisogna tener conto di elementi di carattere qualitativo
assai importanti fra i quali la maggior vitalizzazione del centro storico stesso (con incrementi del suo carico demografico che non dovrebbero creare problemi insormontabili dal punto di vista degli standard e del traffico), il maggior peso, anche economico, che assumerebbero le operazioni di ristrutturazione e, soprattutto, le migliori condizioni abitative che si verrebbero a creare dappertutto: rafforzando la presenza dei ceti popolari nel centro storico da un lato e dall’altro migliorando il rapporto fra popolazione e attrezzature sociali nel resto della città attraverso una riduzione delle utenze nelle aree più compromesse (un migliaio di abitanti) e un irrobustimento delle stesse utenze nelle zone di espansione dove il sistema delle attrezzature potrebbe essere progettato ex novo e, anzi, trarre quantitativamente e qualitativamente partito da una maggiore domanda.
Gli interventi per nuove costruzioni che sono desumibili dal paragrafo precedente (in funzione del soddisfacimento di fabbisogni arretrati «in uscita» dalla città costruita) pongono il problema delle zone di espansione.
A essi devono essere, altresì, affiancati altri interventi per: il soddisfacimento di fabbisogni
Interventi di ristrutturazione a soddisfacimento di fabbisogni arretrati sul costruito occupato e non
Interventi per nuove costruzioni a soddisfacimento di fabbisogni arredati «in uscita» dalla città costruita
Interventi per nuove costruzioni a soddisfacimento di fabbisogni insorgenti
Interventi per nuove costruzioni a soddisfacimento di fabbisogni secondari
Interventi per nuove costruzioni destinate alla produzione e ai servizi (attrezzature collettive comprese)
abitativi insorgenti sull’arco temporale 1976-1990, in ordine ai quali occorrerà distinguere fra fabbisogni primari e non, dando risposta ai primi essenzialmente attraverso l’intervento pubblico nei modi più ampi consentiti dalla legge;
il soddisfacimento di fabbisogni, arretrati o insorgenti, secondari, ossia tendenti a manifestarsi come domanda di condizioni abitative superiore agli standard assunti e, pertanto, a produrre sottoaffollamento;
il soddisfacimento di fabbisogni edilizi attinenti la produzione e i servizi.
Premesso che non sono stati elaborati dati riguardanti quest’ultimo aspetto (sul quale si avrà occasione di ritornare in altro documento), si ritiene per il resto di poter fornire le seguenti indicazioni di larga massima.
In base all’ appendice allegata l’incremento della popolazione sul quattordicennio, assunto come prospettiva temporale dello strumento urbanistico generale, si aggira sui 9.000 abitanti.
Tenuto conto che l’intensa offerta degli ultimi anni dovrebbe avere sostanzialmente esaurito la domanda solvente per quanto riguarda i fabbisogni secondari di quest’ultima e che tali fabbisogni tendono a contrarsi per motivi che, pur sommariamente, si pensa di avere già illustrato, il quid dei fabbisogni stessi viene provvisoriamente quantificato su una quota pari a 1/4 del fabbisogno insorgente: valore che si ritiene relativamente alto e, persino, aperto a eventuali recuperi di fabbisogni secondari arretrati.
Il quadro che si può tracciare, espresso in stanze, secondo l’indice di affollamento di 0,90 e in volumi edilizi (sulla base del valore di 90 m3, intermedio fra il volume più elevato stimabile nel centro storico e nella città costruita e quello, più contenuto, prevedibile per le nuove costruzioni) è esposto di seguito e in funzione delle due ipotesi precedentemente formulate, anteponendo i dati relativi alla città costruita.

A commento del quadro appena tracciato sembra opportuno osservare che la produzione da destinare alle zone di espansione ammonterebbe a 1.514.160 m3 nella prima ipotesi e a 1.006.840 m3 nella seconda.
Essendo attualmente in vigore un solo piano esecutivo integrato al piano per l’edilizia economico-popolare (quello del Frassino per 702.000 m3 di volume costruibili) risulta che, nel primo caso, occorrerebbe reperire in zona d’espansione una volumetria pressoché analoga, mentre nel secondo il suddetto piano esecutivo potrebbe assorbire, a prescindere dalla produzione per servizi non stimata e da ritocchi sul fabbisogno secondario, tutto il fabbisogno «esterno».